往期专题
2016年 第29期

企业事业单位内部控制制度发展

编者按

  2010年4月26日,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会等五部委联合并发布了《企业内部控制配套指引》。为了进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设,根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定,财政部制定了《行政事业单位内部控制规范(试行)》。

责任编辑:吴晓婧
财政部等五部委发布《企业内部控制配套指引》
财政部等五部委发布《企业内部控制配套指引》
  4月26日,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制配套指引》。该配套指引包括18项《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》,连同此前发布的《企业内部控制基本规范》,标志着适应我国企业实际情况、融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建成。财政部副部长王军、证监会纪委书记李小雪、审计署副审计长董大胜、国资委副主任邵宁、保监会主席助理袁力、银监会银行监管一部巡视员郝爱群出席会议并就贯彻实施企业内部控制规范体系提出要求。来自世界银行、国际会计准则理事会、国际会计师联合会、香港会计师公会、澳门特区财政局的代表参加会议并发言。发布会由财政部会计司司长刘玉廷主持。

  财政部副部长王军指出,企业内部控制配套指引的制定发布,标志着“以防范风险和控制舞弊为中心、以控制标准和评价标准为主体,结构合理、层次分明、衔接有序、方法科学、体系完备”的企业内部控制规范体系建设目标基本建成,是继我国企业会计准则、审计准则体系建成并有效实施之后的又一项重大系统工程,也是财政、审计、证券监管、银行监管、保险监管和国有资产监管部门贯彻落实科学发展观、服务经济发展方式转变的重大举措。深入贯彻实施企业内部控制规范,必将有利于进一步夯实宏观经济形势回升向好的微观基础,有利于推动我国企业经济发展方式转变,有利于促进企业全方位参与国际经济竞争,有利于维护经济金融稳定和社会公众合法权益。他强调,财政部将会同国务院有关部门扎实抓好企业内部控制规范体系的贯彻实施工作:一是着力开展各种行之有效的内控宣传,在全社会营造一种注重风险防范、强化责任意识、崇尚诚实守信、履行社会责任的内控文化,为全面贯彻实施企业内部控制规范体系奠定良好的环境基础;二是着力实施全方位、全覆盖的内控规范培训,重点培训企业高级管理人员和相关监管部门的工作人员,并将内控规范培训纳入会计人员继续教育内容;三是着力做好企业内控规范体系实施前的各项准备工作,确保实施工作平稳、有序、顺利进行;四是着力推进企业内部控制规范国际交流与合作,争取在内部控制建设所依据的规范、内部控制审计所遵循的准则及注册会计师相关业务监管要求等方面,建立互认机制,切实降低中国企业境外融资成本。

  中国证监会纪委书记李小雪在发言中指出,要妥善处理好内控规范实施过程中的三大关系:一是处理好外部监管要求与内部管理需求的关系,强化公司内生动力;二是处理好注册会计师审计与公司自我评价的关系,着力建立通过自我评价和外部审计发现问题的机制;三是处理好以全面风险管理为基础的内控体系与财务报告内部控制的关系,通过加强内控管理提升公司报告信息质量。他表示,证监会将与有关部门加强协调,按照“选择试点、逐步推广、总结经验、稳步推进”的原则,分步骤、分阶段地推进企业内控规范在上市公司的实施,并把上市公司的内部控制建设情况纳入上市公司日常监管的范围,确保内控规范体系的执行质量。

  审计署副审计长董大胜在发言中指出,企业内部控制配套指引的发布将对防范企业风险、规范企业管理、促进企业可持续发展产生深远影响和积极推动作用。他表示,审计机关要加强对被审计单位内部控制的审计监督,推动内控规范的贯彻落实,促进被审计单位完善内部控制;同时,要加强对被审计单位内部审计工作的指导和监督,支持内部审计机构和人员履行内控职责,推动内部审计更好地发挥职能作用。

  国资委副主任邵宁结合中央企业开展内部控制体系建设的情况指出,加强内部控制有助于提升企业整体管理水平。他要求,中央企业要在贯彻执行企业内部控制规范方面作出表率,以健全企业内部控制体系为契机,切实提高管理水平,增强国际竞争力。

  银监会银行监管一部巡视员郝爱群宣读了银监会副主席王兆星的书面发言。王兆星在书面发言中指出,企业内部控制配套指引的适时出台,对于提高我国银行业内部控制水平具有重要指导意义。在应对国际金融危机的关键时期,银监会将进一步加强与财政部等部门的合作,持续关注银行业内部控制管理工作,为进一步防范经济金融风险,稳固经济回升向好的态势作出不懈努力。

  中国保监会主席助理袁力在发言中指出,内部控制监管是保险公司监管的重要组成部分。保监会将按照企业内控规范体系的原则和要求,结合保险行业的特点和实际,加强对保险公司的政策指导和行业监管,督促梳理完善内部控制制度,确保内控规范体系在保险行业得到有效执行。

  世界银行高级专家陈楠希女士认为,企业内部控制配套指引为企业战略、董事会职责、风险评估、员工薪酬、诚实守信、受托责任和审计等问题设定了良好实务标准,有助于企业管理当局防范经营和管理风险、提升公司治理水平。国际会计准则理事会侯任理事保罗·帕特先生指出,有效的内部控制可以提高企业财务信息的可靠性,国际会计准则理事会对中国建成内控规范体系表示祝贺和钦佩。国际会计师联合会理事乔伊斯林·莫顿女士高度赞赏中国政府在内部控制标准建设方面取得的成就,相信企业内部控制配套指引能够支持企业有效实施发展战略并保持高效运营。在全球内部控制标准制定领域享有盛誉的美国科索委员会专门发来贺信,对企业内部控制配套指引的发布表示热烈祝贺,认为中国企业内控规范体系与国际通行的科索内控框架在所有主要方面保持了一致。

  香港会计师公会会长冯英伟先生认为,在全球积极应对国际金融危机的背景下发布企业内部控制配套指引,有助于鼓励企业创新、提高企业绩效、增强投资者信心,可谓适逢其时、为世所需。澳门财政局副局长容光亮先生说,企业内部控制配套指引的发布对澳门极具参考价值,澳门将密切关注内地企业执行内控规范体系的进展和情况,为澳门企业强化内部控制做好准备。

  为确保企业内控规范体系平稳顺利实施,财政部等五部门制定了实施时间表:自2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司施行,自2012年1月1日起扩大到在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司施行;在此基础上,择机在中小板和创业板上市公司施行;同时,鼓励非上市大中型企业提前执行。执行企业内控规范体系的企业,必须对本企业内部控制的有效性进行自我评价,披露年度自我评价报告,同时聘请具有证券期货业务资格的会计师事务所对其财务报告内部控制的有效性进行审计,出具审计报告。注册会计师发现在内部控制审计过程中注意到的企业非财务报告内部控制重大缺陷,应当提示投资者、债权人和其他利益相关者关注。

  企业内部控制标准委员会委员、咨询专家,全国先进会计工作者,部分地方财政厅(局)会计处长,以及来自有关大型企业、上市公司、会计师事务所和高等院校等方面的特邀代表约180人参加了会议。
北京:13家行政事业单位试点“内部控制”避免乱花钱
北京:13家行政事业单位试点“内部控制”避免乱花钱

  北京市财政局15日发布通知,北京将在部分行政事业单位实行内部控制试点,首批试点单位有北京市文化局、市财政局等13家单位。要通过制度化的措施,避免单位乱花钱、大手大脚花钱等行为。

  市财政局称,此次确定的试点单位有市文化局、市国土资源局、市财政局等13家单位,2014年全市全面实施。相对于纪检监察、审计等外部监督,内部控制犹如单位自身的“免疫系统”,通过不相容职务相互分离、相互制约和授权审批等手段,达到防范风险于未然和自我纠正的目的。

  市财政局提出,各单位要梳理单位各类经济活动的业务流程,明确业务环节,查找业务风险,制定防范风险应对策略,修改、完善流程,最终制定完成单位的《内部控制手册》,将制衡机制嵌入到内部管理制度中,进一步提升单位管控效能。

银监会就《商业银行内部控制指引》公开征求意见
银监会就《商业银行内部控制指引》公开征求意见

  近年来,随着商业银行业务发展和其他监管法规制度的进一步完善,现行的《商业银行内部控制指引》(2002年制定,2007年修订)在实际执行中已有所局限。为促进商业银行规范内部管理、完善内部控制,近日,银监会在全面征求相关部门、机构意见的基础上,起草了《商业银行内部控制指引(修订征求意见稿)》(以下简称《指引》)。

  《指引》共分为七章,五十二条。

  第一章总则,明确了内部控制的定义、目标和原则;第二章内部控制职责,规范了内部控制的治理和组织架构;第三章内部控制措施,从制度、流程、系统、职责、岗位、授权等多维度提出控制要求;第四章内部控制保障,旨在督促商业银行构建包括信息管理、人员管理、考评管理和内控文化等在内的有效内部控制保障体系;第五章内部控制评价,明确了内控评价的工作要求;第六章内部控制监督,规定了内部监督责任、外部监管措施及处罚规定;第七章附则,明确了《指引》解释权、实施时间。

  新修订的《指引》主要体现了以下特点:

  一是增加内控评价要求,促进持续改进。在修订稿中补充完善了内控评价的工作要求,推动内控评价工作制度化、规范化,以利于促进商业银行不断改进其内控设计与运行。

  二是强化内部控制监督,推动建立长效机制。在修订稿中单设章节,从内、外部两方面提出内控监督的相关要求,强调发挥内外部监督合力。

  三是增加监管处罚措施,强化监管约束。在修订稿中增加了有关违反规定的处罚措施。

  四是体现原则导向,不涉及具体业务。在修订稿中只是从总体上提出内部控制的原则性要求,而没有针对具体业务的章节和条款。

  目前,《指引》已正式向社会公开征求意见。根据各界反馈意见,银监会将对《指引》进一步修改完善并适时发布。

关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见
关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见

  党中央有关部门,国务院各部委、各直属机构,全国人大常委会办公厅,全国政协办公厅,高法院,高检院,各民主党派中央,有关人民团体,各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段,也是组织目标实现的长效保障机制。自《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号,以下简称《单位内控规范》)发布实施以来,各行政事业单位积极推进内部控制建设,取得了初步成效。但也存在部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用”,为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。为认真贯彻落实党的十八届四中全会精神,现对全面推进行政事业单位内部控制建设提出以下指导意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,全面推进行政事业单位内部控制建设,规范行政事业单位内部经济和业务活动,强化对内部权力运行的制约,防止内部权力滥用,建立健全科学高效的制约和监督体系,促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高,为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。

  (二)基本原则。

  1.坚持全面推进。行政事业单位(以下简称单位)应当按照党的十八届四中全会决定关于强化内部控制的精神和《单位内控规范》的具体要求,全面建立、有效实施内部控制,确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围,贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程,规范单位内部各层级的全体人员。

  2.坚持科学规划。单位应当科学运用内部控制机制原理,结合自身的业务性质、业务范围、管理架构,合理界定岗位职责、业务流程和内部权力运行结构,依托制度规范和信息系统,将制约内部权力运行嵌入内部控制的各个层级、各个方面、各个环节。

  3.坚持问题导向。单位应当针对内部管理薄弱环节和风险隐患,特别是涉及内部权力集中的财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等重点领域和关键岗位,合理配置权责,细化权力运行流程,明确关键控制节点和风险评估要求,提高内部控制的针对性和有效性。

  4.坚持共同治理。充分发挥内部控制与其他内部监督机制的相互促进作用,形成监管合力,优化监督效果;充分发挥政府、单位、社会和市场的各自作用,各级财政部门要加强统筹规划、督促指导,主动争取审计、监察等部门的支持,共同推动内部控制建设和有效实施;单位要切实履行内部控制建设的主体责任;要建立公平、公开、公正的市场竞争和激励机制,鼓励社会第三方参与单位内部控制建设和发挥外部监督作用,形成单位内部控制建设的合力。

  (三)总体目标。以单位全面执行《单位内控规范》为抓手,以规范单位经济和业务活动有序运行为主线,以内部控制量化评价为导向,以信息系统为支撑,突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施,逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行,到2020年,基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的,权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系,更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。

  二、主要任务

  (一)健全内部控制体系,强化内部流程控制。单位应当按照内部控制要求,在单位主要负责人直接领导下,建立适合本单位实际情况的内部控制体系,全面梳理业务流程,明确业务环节,分析风险隐患,完善风险评估机制,制定风险应对策略;有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法,加强对单位层面和业务层面的内部控制,实现内部控制体系全面、有效实施。

  已经建立并实施内部控制的单位,应当按照本指导意见和《单位内控规范》要求,对本单位内部控制制度的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性进行自我评价、对照检查,并针对存在的问题,抓好整改落实,进一步健全制度,提高执行力,完善监督措施,确保内部控制有效实施。内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位,必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。

  (二)加强内部权力制衡,规范内部权力运行。分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗,是制约权力运行、加强内部控制的基本要求和有效措施。单位应当根据自身的业务性质、业务范围、管理架构,按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求,科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程,切实做到分事行权、分岗设权、分级授权,并定期轮岗。分事行权,就是对经济和业务活动的决策、执行、监督,必须明确分工、相互分离、分别行权,防止职责混淆、权限交叉;分岗设权,就是对涉及经济和业务活动的相关岗位,必须依职定岗、分岗定权、权责明确,防止岗位职责不清、设权界限混乱;分级授权,就是对各管理层级和各工作岗位,必须依法依规分别授权,明确授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般授权与特殊授权界限,防止授权不当、越权办事。同时,对重点领域的关键岗位,在健全岗位设置、规范岗位管理、加强岗位胜任能力评估的基础上,通过明确轮岗范围、轮岗条件、轮岗周期、交接流程、责任追溯等要求,建立干部交流和定期轮岗制度,不具备轮岗条件的单位应当采用专项审计等控制措施。对轮岗后发现原工作岗位存在失职或违法违纪行为的,应当按国家有关规定追责。

  (三)建立内控报告制度,促进内控信息公开。针对内部控制建立和实施的实际情况,单位应当按照《单位内控规范》的要求积极开展内部控制自我评价工作。单位内部控制自我评价情况应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。积极推进内部控制信息公开,通过面向单位内部和外部定期公开内部控制相关信息,逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制,更好发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。

  (四)加强监督检查工作,加大考评问责力度。监督检查和自我评价,是内部控制得以有效实施的重要保障。单位应当建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度,通过日常监督和专项监督,检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节,进一步改进和加强内部控制;通过自我评价,评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性,进一步改进和完善内部控制。同时,单位要将内部监督、自我评价与干部考核、追责问责结合起来,并将内部监督、自我评价结果采取适当的方式予以内部公开,强化自我监督、自我约束的自觉性,促进自我监督、自我约束机制的不断完善。

  三、保障措施

  (一)加强组织领导。各地区、各部门要充分认识全面推进行政事业单位内部控制建设的重要意义,把制约内部权力运行、强化内部控制,作为当前和今后一个时期的重要工作来抓,切实加强对单位内部控制建设的组织领导,建立健全由财政、审计、监察等部门参与的协调机制,协同推进内部控制建设和监督检查工作。同时,积极探索建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度,将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道。

  (二)抓好贯彻落实。单位要按照本指导意见确定的总体要求、主要任务和时间表,认真抓好内部控制建设,确保制度健全、执行有力、监督到位。单位主要负责人应当主持制定工作方案,明确工作分工,配备工作人员,健全工作机制,充分利用信息化手段,组织、推动本单位内部控制建设,并对建立与实施内部控制的有效性承担领导责任。

  (三)强化督导检查。各级财政部门要加强对单位内部控制建立与实施情况的监督检查,公开监督检查结果,并将监督检查结果、内部控制自我评价情况和注册会计师审计情况作为安排财政预算、实施预算绩效评价与中期财政规划的参考依据。同时,加强与审计、监察等部门的沟通协调和信息共享,形成监督合力,避免重复检查。

  (四)深入宣传教育。各地区、各部门、各单位要加大宣传教育力度,广泛宣传制约内部权力运行、强化内部控制的必要性和紧迫性,广泛宣传相关先进经验和典型做法,引导单位广大干部职工自觉提高风险防范和抵制权力滥用意识,确保权力规范有序运行。同时,要加强对单位领导干部和工作人员有关制约内部权力运行、强化内部控制方面的教育培训,为全面推进行政事业单位内部控制建设营造良好的环境和氛围。

结束语

该系列控制规范和配套指引包括多《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》等,连同发布的《企业内部控制基本规范》,《行政事业单位内部控制规范(试行)》标志着适应我国企业实际情况、融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建成。进一步提高了行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强了廉政风险防控机制建设。

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